Orçamento Secreto, Emendas Parlamentares e a Crise de Governança Fiscal no Brasil

O orçamento público brasileiro é uma das ferramentas mais importantes de planejamento governamental. Contudo, nas últimas décadas, ele vem sendo dominado por interesses políticos, com destaque para a atuação do Congresso Nacional por meio das emendas parlamentares — especialmente o chamado "orçamento secreto" —, que geram impacto direto na transparência, eficiência e responsabilidade fiscal.

O Funcionamento das Emendas Parlamentares

Os parlamentares influenciam diretamente a alocação de recursos por meio das emendas ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA):

• Emendas individuais (RP6): de execução obrigatória desde 2015, são divididas igualmente entre os parlamentares.

• Emendas de bancada (RP7): formuladas por bancadas estaduais.

• Emendas de comissão (RP8): apresentadas por comissões permanentes.

• Emendas do relator (RP9): usadas para ajustes, mas desviadas para fins políticos a partir de 2020.

O Nascimento do Orçamento Secreto

Durante o governo Bolsonaro, as RP9 ganharam notoriedade. Lideranças como Arthur Lira e Davi Alcolumbre concentraram o controle dessas emendas. A ausência de transparência e critérios claros levou à classificação como "orçamento secreto". Em 2021 e 2022, os valores ultrapassaram R$ 16 bilhões por ano.

A Reação do STF

O Supremo Tribunal Federal declarou as emendas RP9 inconstitucionais em dezembro de 2022, exigindo transparência, identificação dos autores e critérios objetivos de distribuição.

O Retorno por Outras Vias: Emendas Paralelas

Apesar da decisão judicial, novas práticas semelhantes emergiram em 2025.O Orçamento Secreto em 2025: Reconfiguração e Persistência

Relatórios apontam que R$ 8,5 bilhões foram repassados por meio de RP2 e RP3, operadas com a mesma falta de transparência. O Ministério da Saúde concentrou os recursos, beneficiando municípios aliados. O relator do orçamento, senador Ângelo Coronel, autorizou execuções sem identificação formal do autor, o que pode violar as exigências do STF.

O TCU e entidades como Transparência Brasil e Contas Abertas acionaram novamente o STF. O ministro Flávio Dino abriu prazo para manifestação do Congresso, o que pode culminar em novo julgamento sobre essas práticas disfarçadas.

O Papel dos Ministérios e a Falta de Controle

Ministérios como o da Saúde vêm operando sob influência direta de parlamentares. As indicações informais levam recursos a redutos eleitorais sem critérios técnicos, dificultando a rastreabilidade e o controle institucional.

A Nova Configuração do Orçamento em 2025

A LOA de 2025 prevê:

• R$ 39 bilhões em emendas obrigatórias;

• R$ 11,5 bilhões em emendas de comissão;

• R$ 8,5 bilhões em emendas paralelas. Essa estrutura limita a capacidade do Executivo em planejar políticas públicas com base técnica.

O Executivo Refém do Congresso

Com a fragmentação orçamentária, o Executivo tornou-se dependente do Congresso. Para aprovar reformas e projetos, o governo cede a pressões por cargos e liberação de verbas. Essa barganha enfraquece a autonomia da máquina pública, corrói a previsibilidade do orçamento e compromete a eficácia de programas nacionais.

A governabilidade passa a ser construída não por projetos de Estado, mas por negociações com interesses locais e eleitorais. A lógica clientelista se intensifica, dificultando qualquer tentativa de planejamento estruturado.

Implicações Políticas e Institucionais

As consequências dessa dinâmica incluem:

• Desequilíbrio entre os poderes;

• Baixa eficiência na aplicação do orçamento público;

• Instrumentalização eleitoral dos recursos federais.

O STF e a Disputa Contínua

Organizações civis pedem o bloqueio das emendas paralelas no STF. Flávio Dino, relator da ação, avalia nova regulamentação para impedir o retorno do orçamento secreto por outras vias.

A Falta de Responsabilização e o Ônus Injusto ao Executivo

Embora o Congresso controle boa parte dos recursos públicos, a cobrança pelo déficit fiscal recai sobre o Executivo. Deputados e senadores não são responsabilizados por emendas que ampliam o rombo nas contas públicas. Sem metas, indicadores ou fiscalização, os parlamentares escapam do escrutínio que recai sobre o presidente e seus ministros.

Esse descompasso institucional reforça a necessidade de accountability no Legislativo. É fundamental exigir transparência nas emendas, metas de desempenho e auditoria pública constante.

Alternativas e Propostas de Reforma

Recomendações para reestruturar o sistema orçamentário:

• Identificação pública dos autores das emendas;

• Publicação de critérios técnicos e impactos esperados;

• Fiscalização intensiva pelo TCU;

• Participação da sociedade civil organizada na alocação de recursos;

• Planejamento regional integrado às políticas nacionais.

A governança orçamentária no Brasil está em crise. O orçamento secreto, embora abolido formalmente, persiste de forma disfarçada. A fragmentação do orçamento, o clientelismo e a falta de responsabilização ameaçam a eficiência e a legitimidade da gestão pública. Uma reforma estrutural é urgente para garantir justiça fiscal, equilíbrio entre os poderes e uso responsável dos recursos públicos.